RAPPORT ANNUEL de performance 2005

Direction générale de la comptabilité publique

Réseau du Trésor public

Message du

Directeur général

L'essentiel de 2005

Une efficacité renforcée au service des usagers et de nos partenaires

Les ressources humaines

Une dynamisation de l'efficacité interne

Une transparence accrue sur des moyens maîtrisés

Annexes

Consolider la qualité comptable pour préparer la certification

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) invite les administrations publiques à passer d’une logique de moyens à une logique de résultats, et ainsi à fonder davantage leurs actions sur des concepts de performance, de transparence et de responsabilisation. Elle impose à l’État d’adapter son cadre comptable pour 2006.

L’élaboration des référentiels comptables de l’État

La mise en œuvre de la LOLF implique une évolution profonde de la comptabilité de l’État. Tout en tenant compte des spécificités de l’action de l’État, le système comptable doit se rapprocher des normes régissant la comptabilité des entreprises. Selon le principe des “droits constatés”, les opérations seront comptabilisées dans le futur système comptable, dès leur naissance, lors de la constatation de leur “fait générateur”, c’est-à-dire dès lors que les dettes ou créances auront acquis un caractère certain, et ce, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.

En 2005, sur la base du “recueil des normes comptables de l’État” publié au Journal offi ciel du 6 juillet 2004, un important travail de déclinaison de ces normes a été mené, dans le cadre de la rédaction d’une instruction comptable (description de l’ensemble des opérations et schémas comptables) et de la confection d’un nouveau plan de comptes. Ce référentiel comptable a été élaboré dans l’environnement informatique dit du “Palier 2006”. Il doit permettre à l’ensemble des services gestionnaires et comptables de l’État d’enregistrer leurs opérations comptables dans le cadre des logiciels existants qui ont été adaptés pour intégrer l’essentiel des dispositions de la LOLF.

L’enrichissement des données comptables

Parallèlement, les efforts constants d’amélioration des comptes de l’État se poursuivent. Engagés depuis plusieurs exercices, ils visent à appliquer de façon progressive les principes de la comptabilité d’exercice, afi n de mieux décrire les actifs et passifs de l’État. Les premiers effets de ces innovations se sont traduits par la description des charges de la dette en droits constatés, la constitution de provisions pour créances fiscales, le recensement des engagements de l’État, la valorisation de son patrimoine immobilier et une clarification des dotations et participations.

L’année 2005 a conforté ces orientations notamment par : 

l’intensification des travaux préparatoires à la confection du bilan d’ouverture de l’État. Un travail très approfondi a été mené avec les ministères pour identifi er, recenser et évaluer les actifs et les passifs de l’État : parc immobilier, autres immobilisations corporelles et stocks, immobilisations incorporelles, provisions… La méthode employée diffère selon les postes du bilan d’ouverture. Les postes les plus significatifs ou les plus emblématiques font l’objet d’une reconstitution exhaustive. Il s’agit du parc immobilier, du matériel de transport et des armes. D’autres postes sont reconstitués de manière exhaustive mais uniquement pour les ministères qui contrôlent un parc significatif, en termes financiers ou d’activité : infrastructures routières, équipements militaires, parc de véhicules, logiciels… Enfi n, les autres matériels, moins significatifs en valeur, n’ont pas donné lieu à recensement physique. Ces matériels ayant une durée de vie limitée feront l’objet d’une intégration au patrimoine de l’État au fur et à mesure des nouvelles acquisitions, une estimation étant prévue pour les années 2006 à 2008 ;

une fiabilisation des montants recensés au titre de l’enquête portant sur les charges à rattacher à l’exercice. Les travaux de fiabilisation menés en partenariat avec les ministères ont permis d’identifier précisément les acteurs du recensement des opérations et de leur proposer des outils documentaires enrichis (déclinaison de modes opératoires spécifiques par nature de charges). Parallèlement, le développement de l’application ORCHIDÉE (outil de recensement des charges et produits à rattacher à l’exercice) ainsi que l’instauration de plans de contrôle tant du côté ordonnateur que du côté comptable assignataire, ont égale-ment permis de progresser dans la sécurisation du processus de recensement. En 2005, pour la première fois, un élargissement des travaux aux provisions pour charges ainsi qu’aux produits à rattacher à l’exercice a été opéré. Le recensement 2005 revêt une importance toute particulière, dans la mesure où les résultats serviront à l’initialisation du bilan d’ouverture 2006 en matière de créances et de dettes non financières de l’État ; 

la présentation des comptes 2005 par une recherche accrue de la lisibilité marque une nouvelle étape vers les comptes 2006 en format LOLF.

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L’amélioration de la qualité des comptes

La nouvelle constitution financière impose que les comptes de l’État soient réguliers, sincères, et constituent une image fidèle de sa situation patrimoniale et financière. Elle confi e aux comptables publics, chargés de la tenue et de l’établissement des comptes, le soin de s’assurer du respect des principes comptables, des procédures et de la qualité de ces comptes. Elle prévoit en outre que la Cour des comptes soit en charge de leur certification. 

Cet objectif de qualité comptable n’est pas foncièrement nouveau. Cela étant, il prend une nouvelle dimension dans une comptabilité en droits constatés. Il implique un renforcement du contrôle interne comptable, c’est-à-dire une démarche de maîtrise des risques propre à atteindre l’objectif général de qualité des comptes de l’État. 

Dans le cadre du volet comptable de la LOLF, ce renforcement du contrôle interne se traduit par : 

la détermination de critères de qualité comptable associés à trois indicateurs : le nombre de jours anomalies détectés dans la comptabilité générale, le nombre de processus comptables ayant fait l’objet d’un diagnostic, les volumes financiers des processus comptables ayant été audités ;

la mise en place d’une cartographie des risques comptables, alimentée par l’audit et bâtie par processus, permettant de déterminer les domaines à risques et à enjeux devant figurer dans un plan d’action national. À ce titre, deux structures de gouvernance ont été instituées : d’une part, le Comité national de contrôle interne, présidé par le Directeur général de la comptabilité publique, chargé d’élaborer la politique de contrôle interne comptable de l’État, et d’autre part, le Comité d’échange et de suivi, co-présidé par le Président de la première chambre de la Cour des comptes et le Directeur général de la comptabilité publique, structure de dialogue entre le teneur de comptes et le futur certificateur. 

La mise en œuvre du plan d’action national repose sur les trois leviers traditionnels du contrôle interne : 

un volet “organisation” qui s’est traduit d’une part par la mise en place, au sein de chaque trésorerie générale d’une cellule de qualité comptable, chargée du contrôle interne de deuxième niveau, et en particulier du pilotage de la fonction comptable dans le département, et d’autre part, par la montée en puissance du contrôle interne de troisième niveau confi é à la Mission de Vérification des comptes de gestion au sein de la DGCP. Ces deux structures relais sont chargées de surveiller le bon fonctionnement du dispositif de contrôle interne comptable, d’en assurer la synthèse, soit départementale, soit nationale, en raison de la forte déconcentration des acteurs, ainsi que de les assister et de diffuser l’information ; 

un volet “documentation” qui consiste à mettre à la disposition de l’ensemble des acteurs de la fonction comptable de l’État (gestionnaires et comptables,) des référentiels de contrôle interne comptable pour l’ensemble des processus comptables, ainsi que des guides de procédures comptables pour les processus dont les risques apparaissent les plus importants. Les référentiels de contrôle interne, associés à des grilles de diagnostic, sont destinés à l’encadrement des services du Trésor. Ils décrivent les risques par processus comptables (commande publique, rémunérations, impôts…), et précisent les mesures de contrôle interne à prendre, qui doivent être nécessairement adaptées à l’environnement, au métier et au volume du service. L’élaboration et la diffusion des guides de procédure comptable ont été engagées pour trois types de processus à enjeux : les processus comptables de l’État des administrations centrales dans ACCORD LOLF, l’exécution des virements bancaires et les rémunérations. Un outil ergonomique permet ainsi à l’ensemble des agents de l’État de consulter en ligne le descriptif exhaustif et mis à jour régulièrement, des opérations qu’ils doivent réaliser ;

un volet “traçabilité” qui vise pour toutes les procédures administratives et informatiques à garantir un dispositif de trace et d’archivage pour assurer l’auditabilité des comptes de l’État. Ce volet se traduit en particulier par l’interfaçage automatisé entre les différentes applications de tenue de la comptabilité de l’État (comptabilités auxiliaires des recettes, des dépenses…) et le logiciel de la comptabilité générale de l’État.

Le renforcement du contrôle interne comptable passe aussi par la formation et la sensibilisation de l’ensemble des acteurs. Outre les formations à destination des agents du Trésor public, la Direction générale de la comptabilité publique a élaboré une offre de service à destination des ministères pour les sensibiliser à la qualité du contrôle interne et expérimenter et renforcer sa fiabilisation. À ce titre, la Direction générale de la comptabilité publique a assuré des formations à l’attention des ministères.

Tout dispositif de contrôle interne doit être évalué périodiquement par un acteur indépendant, chargé d’en détecter les dysfonctionnements dans un but d’amélioration. L’audit interne comptable et financier, expérimenté dans 35 trésoreries générales en 2004, a été généralisé en 2005.

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Le plan national d’apurement des comptes d’imputation provisoire

La Direction générale de la comptabilité publique, grâce à la collaboration des comptables de son réseau ainsi qu’à une concertation étroite avec la Direction générale des impôts et la Direction générale des douanes et droits indirects, a élaboré dès 2001 un plan national d’apurement des comptes d’imputation provisoire (CIP). Ces comptes permettent d’enregistrer les opérations qui n’ont pas pu être imputées de manière défi nitive avant la fi n d’exercice (absence de pièce justifi cative…). Depuis lors, le pilotage de cette action a été en permanence affi né dans le cadre du contrat pluriannuel de performance du Trésor public avec, notamment, en 2004 une redéfi nition du périmètre de l’indicateur CIP à la suite de l’audit réalisé par l’Inspection générale des finances.

Les actions de sensibilisation, à l’égard des comptables publics mais également à l’égard des ordonnateurs, sur la régularisation rapide des opérations en instance dans les comptes de l’État se sont poursuivies et intensifi ées. Le rappel des normes réglementaires et la modernisation des procédures comptables ont permis de diminuer très fortement le solde de ces comptes en 2004 et surtout en 2005, année au cours de laquelle les résultats montrent que les objectifs fi xés par le contrat pluriannuel ont été dépassés pour les recettes (0,09 %) et quasiment atteints en dépenses (0,021 %).

Rénover la fonction comptable et les modes de contrôle

La loi organique relative aux lois de fi nances dessine les contours d’une fonction comptable nouvelle au périmètre élargi et appelle une redéfi nition des modalités d’exercice de certains contrôles. Parce que les fonctions de tenue des comptes et d’exécution des opérations financières ne peuvent être séparées, l’articulation entre les acteurs doit être renforcée.

Mise en place des services de contrôle budgétaire et comptable ministériels

En 2005, la Direction générale de la comptabilité publique a très largement contribué à la réfl exion menée par le MINEFI sur le rôle du comptable et du contrôleur fi nancier en vue d’une meilleure appréhension des risques fi nanciers dans le cadre de la loi organique relative aux lois de fi nances.

Sur la base de ces travaux, des services budgétaires et comptables ministériels ont été implantés dans l’ensemble des ministères dans le but de rationaliser et d’enrichir l’exercice du contrôle fi nancier et de la fonction comptable en plaçant ces deux fonctions sous la responsabilité d’une même autorité.

Ces services sont composés de deux départements : un département de contrôle budgétaire et un département comptable. 

Le département comptable est notamment chargé d’animer la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice dans les ministères (notamment par les travaux sur le bilan d’ouverture) et de préparer les outils qui permettront de garantir la qualité des documents comptables en vue d’une certifi cation par la Cour des comptes (essentiellement le développement du contrôle interne et la stratégie d’action sur les risques fi nanciers en vue de la certifi cation). Au-delà, dès le 1er janvier 2007, les services de contrôle budgétaire et comptable ministériel seront comptables assignataires des dépenses et recettes centrales de l’ordonnateur principal du ministère auprès duquel ils sont placés.

Le département de contrôle budgétaire est chargé d’exercer le contrôle fi nancier et d’assurer un équilibre entre la dynamique de responsabilisation des services gestionnaires et la nécessaire maîtrise de l’exécution de la dépense. Laissant au gestionnaire le contrôle de légalité des actes, sauf en ce qui concerne les actes de recrutement et de gestion des personnels qui ont des conséquences budgétaires importantes et durables, le contrôle fi nancier est recentré, à compter du 1er janvier 2006, sur un contrôle essentiellement budgétaire portant sur les documents de programmation budgétaire et sur les actes d’engagement de la dépense les plus significatifs.

La mise en place d’un service unique budgétaire et comptable répond à un triple souci de rapidité, de rationalité des procédures et d’action concertée constante. 

Les services budgétaires et comptables ministériels de l’Intérieur et de l’Agriculture sont d’ores et déjà assignataires des dépenses et recettes des ministères auprès desquels ils sont placés.

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Mise en place de services facturiers

La DGCP a poursuivi et renforcé en 2005, à travers son contrat pluriannuel de performance 2003-2005, sa démarche de réduction des délais de paiement.

Cette démarche s’appuie sur une modernisation en profondeur des procédures d’exécution de la dépense. Dans cette perspective, la DGCP a développé en 2005 l’expérimentation du service facturier, entendu comme point unique de traitement (réception, contrôle, mise en paiement, comptabilisation) des factures d’un ordonnateur. Cette nouvelle organisation permet ainsi une plus grande fl uidité du circuit de la dépense, grâce à la suppression de contrôles redondants entre les différents acteurs et à une plus grande responsabilisation des services gestionnaires et facturier.

Les expérimentations menées en 2005 au ministère de l’Intérieur et au ministère des Affaires étrangères confi rment en tout point l’intérêt de l’implantation d’un service facturier : délais de paie-ment très largement réduits (divisés par deux), accroissement signifi catif de la qualité comptable, suppression des contrôles redondants, professionnalisation et recentrage des services sur leur cœur de métier, et enfi n économies d’échelle. 

La redéfinition de la fonction comptable en trésorerie générale

La place des trésoreries générales dans le système comptable de l’État est confortée. En 2005, dans quarante trésoreries générales, un dispositif rénové de contrôle interne, vecteur de qualité comptable, a été expérimenté, consistant en particulier dans la création des cellules de qualité comptable. Ces cellules de qualité comptable seront généralisées en 2006. Par ailleurs, les trésoreries générales continueront de tenir, comme c’est le cas actuellement, la comptabilité de l’État dans le cadre du département, mais en intégrant une dimension patrimoniale élargie. Interlocuteurs directs du Préfet, les Trésoriers-payeurs généraux de département et de région, en tant que comptables principaux de l’État, auront un rôle accru dans la production et les restitutions d’informations fi nancières et comptables destinées à leurs partenaires.

En 2005, vingt-trois trésoreries générales volontaires expérimentent avec le Département comptable ministériel (DCM) placé près du ministère de l’Équipement et l’Agent comptable du compte de commerce des opérations industrielles et commerciales des directions départementales de l’Équipement, la notion de “contrat de service ministériel”, document par lequel le DCM et les trésoreries générales formalisent leurs relations. Le contrat de service du DCM équipement est axé sur trois priorités : la constitution du bilan d’ouverture de l’État, la qualité comptable des opérations du parc de l’équipement et le contrôle de la dépense. 

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La modernisation des modalités de contrôle de la dépense

LE CONTRÔLE HIÉRARCHISÉ DE LA DÉPENSE

Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) a été généralisé à compter du 1er janvier 2004 aux services de l’État. Dans la continuité de cette démarche de modernisation, 2005 a été une année de consolidation des acquis : la réduction des délais de paiement s’est poursuivie et la traçabilité des contrôles effectués a permis d’orienter les ordonnateurs vers les corrections de procédure que signalent les anomalies constatées, notamment dans le cadre de restitutions annuelles normalisées. Cette dynamique est de nature à engager le Trésor public vers des modes de contrôle encore plus novateurs, tels que le contrôle allégé en partenariat.

Dans le secteur local, la généralisation du CHD a débuté le 1er janvier 2005. En fin d’année, le taux de déploiement, suivi mensuellement, s’élevait à 82 %. Ce niveau est considéré comme satisfaisant au regard de la complexité du déploiement, liée à la multiplicité des référentiels comptables, des systèmes d’information et des structures administratives en cause.

LE CONTRÔLE ALLÉGÉ EN PARTENARIAT

En matière de contrôle partenarial, l’objectif de l’année 2005 était de conforter cette nouvelle approche du contrôle de la dépense fondée sur un audit des procédures des ordonnateurs et des comptables.

Les objectifs du contrat de performance qui prévoyaient 50 opérations pour 2004 ont été largement dépassés avec 70 réalisations, tant au niveau central que déconcentré ; toutes les natures de dépenses sont dorénavant concernées.

Ces contrôles allégés en partenariat confirment l’intérêt partagé pour cette démarche qui répond à la fois à des attentes fortes des ordonnateurs pour fiabiliser leurs procédures et des comptables pour alléger les contrôles, et à la volonté commune de réduire les délais de paiement des créanciers publics.

Accompagner la modernisation financière et promouvoir la qualité comptable des établissements publics et des groupements d’intérêt public (GIP)

La DGCP définit le cadre juridique et comptable de la gestion financière des organismes publics dotés d’un comptable public : établissements publics nationaux, groupements d’intérêt public (GIP), établissements publics locaux d’enseignement et organismes de sécurité sociale.

Ce domaine de compétence comprend plus de 9 000 établissements publics et groupements d’intérêt public : plus de 1 000 établissements publics nationaux (EPN) et GIP dans des secteurs d’activités très diversifiés (ports autonomes, Offi ce national des forêts, IGN, Météo France, universités, grandes écoles, établissements publics de recherche, offi ces d’intervention agricole…) et plus de 8 000 lycées et collèges (établissements publics locaux d’enseignement) relevant des ministères de l’éducation nationale, de l’agriculture et de la pêche ou de l’équipement.

Le secteur des établissements publics participe pleinement à la modernisation de la gestion financière et comptable par un travail entre ordonnateurs et agents comptables. Cette modernisation implique le développement d’outils comme les progiciels intégrés, le service facturier, ou encore la valorisation des données comptables et l’analyse financière. Les orientations du rapport “Opérateurs de l’État” ont été mises en application par les établissements concernés dans le cadre de l’élaboration de leur budget.

La modernisation de la gestion financière et comptable

La DGCP participe à la mise en place de nouvelles personnes morales de droit public en leur apportant conseil et assistance technique pour les dispositions financières et comptables de leurs décrets institutifs : établissements publics nouveaux comme l’Agence nationale de la recherche (ANR), l’Institut national du cancer (INCA), le Centre national de développement du sport (CNDS), l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l’Agence nationale de sécurité ferroviaire, l’Établissement public d’insertion de la Défense (EPIDe). La DGCP a également été sollicitée sur plusieurs réformes, notamment celle de l’enseignement supérieur agricole, du regroupement des offi ces agricoles et du Code général de la propriété des personnes publiques.

La DGCP s’est engagée, avec plusieurs établissements à forts enjeux (CNRS, ANPE, INSERM, ONF, Établissement public de Versailles, VNF, Musée du Louvre…), dans la conclusion de protocoles de modernisation financière et comptable. Associant ordonnateurs et agents comptables, ces protocoles permettent aux établissements concernés de s’approprier tout ou partie de l’offre de services de la DGCP. Deux axes de développement émergent en particulier de ces protocoles : la modernisation des procédures de gestion (CHD, service facturier, dématérialisation, carte d’achat) et la qualité comptable.

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La qualité comptable

L’infocentre des données financières des EPN permettra d’accéder aux informations comptables et financières essentielles des organismes publics dotés d’un comptable public et de communiquer aux décideurs et aux gestionnaires des analyses financières sectorielles. Les restitutions trimestrielles permettront une alerte plus précoce en cas de difficultés financières. Le raccordement des EPN à l’infocentre a été engagé en 2005.

Pour la mise en œuvre de la loi sur la sécurité fi nancière du 1er août 2003, la Direction générale de la comptabilité publique a accompagné les établissements entrant dans le champ de la consolidation obligatoire. À cet effet, elle a présenté la méthodologie et complété la partie comptable de l’instruction relative à la consolidation par un volet concernant le rôle des acteurs et la sélection des commissaires aux comptes. Certains établissements ont lancé leur marché d’appel d’offres : CNES, IGN, ports autonomes de Dunkerque, de Paris et de Rouen, VNF.

Dans le cadre des évolutions du Plan Comptable Général (PCG), sur lequel les normes internationales (normes IFRS) ont un impact, la DGCP a rédigé une instruction explicitant aux EPN les règlements du Comité de la réglementation comptable (CRC) relatifs aux passifs, aux actifs, aux amortissements et aux dépréciations.

Dans le cadre de la certifi cation des comptes de l’État par la Cour des comptes, la DGCP a lancé une réfl exion sur l’élaboration d’un plan d’action relatif à la fi abilisation du patrimoine des EPN.

Information et partenariats

La Direction générale a organisé en 2005 de nombreuses jour-nées d’études nationales ou sectorielles (GIP, nouveaux agents comptables, journée nationale des agents comptables), où elle est intervenue pour informer et sensibiliser les agents comptables sur les dernières évolutions en matière comptable, réglementaire et informatique.

La DGCP a, par ailleurs, poursuivi et développé en 2005 les actions conjointes dans le cadre de la convention de partenariat entre le Trésor public et la Conférence des présidents d’université : 74 universités et grandes écoles (plus de 60 %) ont conclu une convention avec les trésoreries générales depuis septembre 2000.

Un avenant à cette convention a été signé avec le vice-président de la Conférence des présidents d’université en 2005. Cet avenant porte notamment sur la qualité comptable et la modernisation des procédures de gestion comptable et fi nancière.

Poursuivre l’harmonisation européenne des comptes nationaux

Comptes nationaux annuels des administrations publiques

Depuis 1997, les comptes nationaux des administrations publiques servent à la notifi cation aux institutions européennes du défi cit et de la dette au sens du protocole de Maastricht. Le raccourcissement des délais d’arrêté des comptes de l’État et des établissements publics permet à la DGCP de collaborer activement à la notification. La DGCP fournit également une première exploitation des balances comptables pour les départements, les régions, les groupements à fi scalité propre ainsi que d’un échantillon des budgets principaux des communes et de leurs budgets annexes, qui sert de base à la construction du compte des administrations publiques locales. Les résultats de cette notifi cation sont publiés par l’INSEE dans “informations rapides” ; par ailleurs en mai une publication (“INSEE première”) rédigée par l’INSEE, la DGTPE et la DGCP commente les résultats.

Comptes nationaux trimestriels des administrations publiques

Le 31 décembre 2005, la France a fourni pour la première fois à la Commission européenne une évaluation de la dette trimestrielle, au sens de Maastricht, des administrations publiques ainsi que des comptes fi nanciers (actifs et passifs) trimestriels, depuis le premier trimestre de l’année 1998.Les séries trimestrielles ont été réalisées en collaboration avec la Banque de France et l’INSEE. La mobilisation des données comptables a été privilégiée en limitant autant que possible le recours aux estimations, ce qui place la DGCP au cœur du dispositif en tant que principal fournisseur des données pour les trimestres récents. S’agissant des séries “historiques”, les données de la DGCP ne remontant pas toujours au premier trimestre 1998, la Banque de France a rétropolé, le cas échéant, les séries à partir de ses propres sources.