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SYNTHESE DE LA REUNION
DE BILAN DU 11 AVRIL 2001
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La direction générale de la comptabilité publique a organisé le mercredi 11 avril 2001, une réunion de bilan à laquelle ont été conviés les établissements publics nationaux (agent comptable et ordonnateur) qui ont rejoint l'expérimentation à compter de l'exercice 2000, ainsi que tous les acteurs concernés par la réforme, soit, la direction du budget, le contrôle financier, le contrôle d'Etat, les ministères de tutelle technique et l'AMUE.
Quelques établissements expérimentateurs depuis l'exercice 1999 étaient également présents.
Dans l'objectif de préparer cette réunion, un questionnaire relatif au déroulement de l'expérimentation, a été préalablement envoyé à chaque établissement.
Il s'agissait d'établir une synthèse avant la dernière phase de l'expérimentation : sa généralisation à tous les EPN sur l'exercice 2001.
La réunion s'est déroulée comme suit :
- Ouverture par MONSIEUR ROUQUETTE, sous-directeur en charge de la 5ème sous-direction
- Synthèse des questionnaires de bilan ; MONSIEUR NOUVEL chef du bureau 5B
- Interventions d'établissements expérimentateurs
- MONSIEUR LE HER, agent comptable du lycée Vauban de Brest (et établissements rattachés)
- MADAME KATZ ET MONSIEUR DELMAS, responsable du bureau du budget et des marchés (direction financière) et agent comptable de l'ANAH (Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat)
- MESSIEURS LOISEAU et BAIG , directeur et agent comptable du CMN (Centre des monuments nationaux)
- MONSIEUR SALGUERO, agent comptable et chef des services financiers de l'université d'Artois
- Clôture par MONSIEUR NOUVEL
1. Ouverture de la réunion du 11 avril 2001
Les objectifs de plus grande sincérité, de meilleure lisibilité de la situation financière des organismes publics, ainsi que la valorisation de l'information financière, constituent des axes forts du chantier de modernisation de la gestion publique.
C'est en ce sens qu' à la suite du rapport de la " Mission Comptabilité Patrimoniale ", une réflexion a été engagée, pour aboutir notamment à s'interroger sur la pertinence du maintien de la période complémentaire.
Par leur structure, leur autonomie, leur comptabilité qui s'inscrivent d'ores-et-déjà dans le cadre du PCG, les établissements publics nationaux (EPN) constituaient logiquement le secteur destiné à expérimenter la suppression de la période complémentaire et son remplacement par une période d'inventaire.
La période d'inventaire consiste, outre les opérations d'inventaire classiques, à arrêter au 31.12 l'émission des titres et des mandats sur les comptes de clients et fournisseurs de l'exercice en cours et, après cette date, à comptabiliser systématiquement l'ensemble des services faits et des droits acquis au titre de l'exercice qui s'achève selon la procédure des charges à payer (CAP) et des produits à recevoir (PAR).
L'enjeu réel de cette réforme est l'amélioration de la gestion financière et de l'information comptable :
- Sortie plus rapide des comptes :
indicateur de la qualité de la gestion budgétaire et comptable
favorise le pilotage financier par gestionnaires et tutelles (transparence)
détermination plus rapide du montant des crédits à reporter, ce qui permet de démarrer plus tôt les opérations de l'exercice qui commence
- Gestion plus régulière, plus fluide
La procédure des charges à payer et des produits à recevoir, " méthode-pivôt " de la période d'inventaire, exige un suivi rigoureux, tout au long de l'année, des engagements et des services faits . Ceci permet de lisser l'émission des mandats et des titres.
Le suivi très régulier de la comptabilité des engagements constitue un outil de pilotage en temps réel pour les décideurs de l'établissement.
- Pertinence plus grande du résultat comptable
En ne conditionnant plus la comptabilisation des titres de recettes et des mandats en fin d'année à l'émission des factures ou à leur réception, la période d'inventaire (PI) permet une description plus complète des droits acquis et des services faits au cours de l'exercice (= caractère plus exhaustif du résultat).
- Argument conjoncturel : la période d'inventaire facilite le passage à l'Euro.
Les émargements inter-monnaies, inter-exercices qui obligent à de nombreuses conversions entre les deux expressions de la monnaie et à la gestion des écarts comptables qu'elles créent, ont été identifiés comme une des difficultés majeures au basculement à l'euro.
Il convient de rechercher les moyens de les réduire le plus possible sans perturber le fonctionnement courant des établissements.
La période d'inventaire constitue la technique la mieux adaptée pour franchir les écueils ci-dessus énumérés.
En effet, les opérations effectuées pendant la période d'inventaire (dotation aux amortissements et aux provisions, variation des stocks, Charges à payer, produits à recevoir…), sont des opérations d'ordre ne donnant donc pas lieu à dénouement financier sur l'exercice qui se clôture.
En outre, la période d'inventaire est moins dense et plus courte que la période complémentaire. En conséquence, la juxtaposition des 2 exercices d'expression monétaire différente sera moins longue. Ainsi, les risques de confusion et la lourdeur du suivi sont limités.
La direction du Budget et la direction générale de la Comptabilité publique ont lancé en 1999 l'expérimentation du remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire, basée sur le volontariat.
La méthode d'expérimentation retenue permettait aux EPN d'opter soit, pour une suppression immédiate de la période complémentaire avec mise en place de la période d'inventaire et production du compte financier au 31.03 N+1, soit pour une formule plus longue qui permet, la première année, de conserver une période complémentaire réduite (21 jours) et aboutit à la production du compte financier au 30.04 N+1.
Aux 42 établissements volontaires sur l'exercice 1999, se sont joints, à compter de l'exercice 2000, une centaine de nouveaux expérimentateurs représentatifs de toutes les catégories des 1100 EPN recensés (EPA, EPST, EPSCP, Chambres d'agriculture, GIP, EPIC), ainsi que 300 EPLE et quelques EPLEA.
A l'issue de la première année d'expérimentation, la DGCP a élaboré le guide du remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire, mode opératoire de mise en œuvre de la réforme.
Un premier bilan très positif a été établi fin mars 2001 pour les 67 EPLE qui expérimentaient, outre la mise en œuvre de la période d'inventaire, le basculement anticipé à l'Euro.
La réunion du 11.04.2001 rassemble tous les acteurs concernés par la réforme.
La richesse et la pertinence du bilan établi, tiennent à la participation à l'expérimentation de toutes les catégories d'EPN.
2.Synthèse des questionnaires de bilan
Un bilan significatif
Malgré une diversité certaine, tenant aux spécificités propres à l'activité et à la structure de chaque établissement, des traits communs sont très nettement apparus quant au déroulement de l'expérimentation.
Avertissement : tous les établissements n'ont pas répondu au questionnaire de bilan, néanmoins le travail de synthèse a été effectué sur un échantillon dont la qualité permet vraisemblablement de disposer d'un bilan globalement significatif : réponses de plus de 50% des expérimentateurs représentatifs de toutes les catégories d'EPN.
L'exploitation des questionnaires permet de mettre en exergue les points suivants.
I- ORGANISATION MISE EN ŒUVRE DANS LES ÉTABLISSEMENTS
Conditions de la réussite de la mise en œuvre de la réforme
1. Coopération entre les services ordonnateurs et les services comptables
Il faut souligner la qualité de la coopération instaurée entre les services comptables et les services ordonnateurs, qui était évidemment le préalable indispensable à la mise en place de l'expérimentation dans les EPN.
2. Information sur l'intérêt de la réforme et les modalités de l'expérimentation
3. Formation des personnels concernés
Le plus souvent l'information et la formation ont été faites par les services comptables en liaison avec les services ordonnateurs.
Cette information et la formation ont été formalisées par des réunions de travail et la diffusion de supports écrits dans les établissements.
4. Logiciel budgétaire et comptable adapté
De nombreux établissements ont évoqué, sous forme de véhéments regrets, le fait que leurs outils informatiques n'aient pas été mis à jour par les prestataires spécialisés, pour permettre le traitement optimal des CAP et des PAR.
Notamment, certains logiciels n'ont pas intégré le traitement automatisé de l'extourne. De ce fait, la plupart des établissements concernés ont choisi, par défaut, de régulariser les CAP et les PAR, par la méthode de l'ordre de paiement et de l'ordre de recouvrement.
Seuls les logiciels SIREPA, ORION (CROUS) et MUSE (chambres d'agriculture), outre des logiciels développés par les établissements, ont donné à peu près satisfaction à leurs utilisateurs. Néanmoins, ces derniers soulignent que des améliorations sont encore susceptibles d'être apportées.
Les expérimentateurs souhaitent qu'une automatisation plus importante de l'ordre de paiement soit réalisée.
5. Calendrier commun ordonnateur / comptable des travaux de fin d'année
Dans tous les établissements ce calendrier a été mis en place. Il n'a cependant pas toujours été respecté.
6. Tenue rigoureuse d'une comptabilité des engagements et suivi des services faits
Dans un nombre encore trop important d'établissements aucune comptabilité des engagements n'est tenue. D'autres disposent d'une comptabilité des engagements encore très perfectible.
Le constat est le même pour le suivi des services faits.
Quelques établissements précisent cependant que l'expérimentation a eu pour conséquence une plus grande rigueur dans ces domaines.
7. Régularité de l'émission des titres et des mandats tout au long de l'année
La fluidité de l'exécution budgétaire est encore chaotique.
Comme en matière de comptabilité des engagements et de suivi des services faits, il semble que dans certains EPN l'expérimentation ait eu un effet tout à fait positif sur la régularité de l'émission des titres et des mandats.
8. Assouplissements des procédures budgétaires
Les établissements, à peu d'exceptions près, n'ont pas eu besoin de faire de demande en ce sens à la direction du Budget.
Les assouplissements budgétaires ne sont donc pas une condition de réussite quant à la mise en œuvre de la réforme.
9. Date de vote des décisions budgétaires modificatives (DBM)
La pratique des DBM tardives est toujours d'actualité : dans certains établissements la dernière DBM a eu lieu fin novembre, courant décembre voire fin décembre, ce qui ne peut que gêner une gestion financière régulière. Elle est donc à proscrire, sauf circonstances exceptionnelles.
II- LA COOPÉRATION DES TUTELLES
Les observations des EPN font apparaître une bonne coopération des tutelles
dans un nombre de cas assez limité.
En revanche, un nombre conséquent d'établissements soulignent la notification
et le versement tardif des crédits par les tutelles.
III- DÉROULEMENT DES OPÉRATIONS DE CLÔTURE DE L'EXERCICE
1. Traitement des charges à payer et des produits à recevoir
- utilisation de cette technique de rattachement des charges et des produits à l'exercice
Ce mode de comptabilisation a été utilisé par presque tous les établissements. Les rares EPN n'ayant pas rattaché les charges et les produits à l'exercice par cette méthode, le justifient par l'inadaptation de leur logiciel budgétaire et comptable.
L'utilisation des CAP et PAR ne pose pas de problèmes d'ordre technique comptable.
- champ d'application
Les charges à payer ont été utilisées essentiellement en fonctionnement.
Les produits à recevoir, qui ne peuvent avoir pour objet que des recettes de fonctionnement, sont peu nombreux.
Certains établissements ont opté pour l'instauration de seuils comme critère d'utilisation de la technique des CAP et PAR.
Quelques EPN reconnaissent que des difficultés d'identification des CAP subsistent, voire certains craignent que le caractère évaluatif des CAP et PAR nuise à la justesse du résultat de la gestion.
Les agents comptables rappellent qu'ils n'ont pas les moyens de vérifier le caractère exhaustif des CAP dans la mesure où la comptabilité des engagements ressort de la compétence des ordonnateurs.
- allégement de la procédure de mandatement
Dérogation utilisée par très peu d'EPN.
- méthode de régularisation
L'ordre de paiement/ordre de recouvrement a été majoritairement utilisé pour régulariser les CAP et PAR.
Dans nombre de cas, la configuration des logiciels budgétaires et comptables a imposé cette méthode.
- différences entre l'évaluation initiale et la liquidation définitive
Ce point ne peut, à date, faire l'objet d'un bilan exhaustif puisque beaucoup de CAP et PAR ne sont pas régularisés.
Sur l'échantillon de CAP et PAR régularisés, les différences entre l'évaluation initiale et la liquidation définitive s'avèrent majoritairement très faibles en terme de montant. Ce constat rejoint celui établi lors de la première année d'expérimentation, sur l'exercice 99.
Néanmoins, dans quelques établissements, les différences d'évaluation sont importantes. Ce constat amène à s'interroger sur la précision de l'évaluation des CAP et des PAR et les moyens mis en œuvre pour y parvenir (comptabilité des engagements, suivi des services faits).
- contrôles et responsabilité de l'agent comptable
Les questionnaires font apparaître que certains agents comptables ne procèdent pas au visa des mandats de CAP et des PAR en deux temps (la première partie des contrôles ayant lieu au moment de leur prise en charge en N, la seconde partie des contrôles ayant lieu au moment de la régularisation des CAP/PAR en N+1), ainsi que la présentation en est faite dans le guide du remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire.
Dans un petit nombre d'EPN, l'agent comptable effectue trop rapidement les contrôles incombant au comptable lors de la prise en charge des CAP. Effectivement, au moment de la prise en charge des mandats de CAP, la nature même de ces mandats ne permet pas au comptable d'effectuer la totalité des contrôles qui lui incombent traditionnellement. Il est cependant tenu de procéder exhaustivement à un contrôle partiel, sur la base des renseignements dont il dispose, puisque le juge des comptes sera, le cas échéant, amené à apprécier la responsabilité de l'agent comptable à compter de la prise en charge sur cette base.
2. Opérations d'inventaire
Beaucoup d'établissements ont compris l'intérêt d'anticiper le traitement de certaines opérations d'inventaire, notamment les amortissements et les provisions.
3. Échéances
Environ 60% des expérimentateurs " deuxième vague " ont opté pour la formule en deux étapes.
- formule en une étape (période d'inventaire dès 01.01.N+1 et production du compte financier le 31.03.N+1 au plus tard)
La durée de la période d'inventaire est en moyenne d'un mois (sachant que pour certains établissements elle est d'une semaine et pour d'autres de 2 mois, voire 3 mois, ce qui est excessif).
Sauf exception, l'ensemble des établissements a produit son compte financier entre fin janvier et fin mars.
Dans l'ensemble la date de vote du compte financier est anticipée par rapport à l'exercice précédent.
Néanmoins, la date de vote du compte financier par le conseil d'administration n'est pas encore en cohérence avec la date de production des comptes financiers dans un nombre de cas trop élevé.
Le vote de certains comptes financiers n'aura lieu qu'en mai ou juin.
- formule en deux étapes (période complémentaire de 21 jours et production du compte financier au 30.04.N+1)
La durée de 21 jours de la période complémentaire réduite a été dépassée dans la plupart des EPN.
En revanche le compte financier a été produit entre fin janvier et début avril.
Quant au vote du compte financier par le conseil d'administration il procède du même constat que ci-dessus.
Conclusion : Une impression d'ensemble très favorable
Les expérimentateurs ont dans leur grande majorité souligné l'intérêt de la réforme du remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire, notamment en terme de connaissance anticipée du résultat par l'ordonnateur.
Quelques établissements ont renoncé à leur participation, essentiellement pour des raisons liées à des problèmes d'ordre informatique ou de gestion du personnel.
Ils ont également souligné que la réussite de la mise en œuvre de l'expérimentation exige un travail d'information et de mise place des instruments de travail adaptés dans les EPN (particulièrement la comptabilité des engagements, le suivi des services faits, les outils informatiques) très en amont.
L'effectivité, à des degrés variables, de la mise en œuvre de cette organisation a permis, dans l'ensemble, un bon déroulement de l'expérimentation pour les expérimentateurs " deuxième vague ".
Beaucoup d'établissements constatent cependant la perfectibilité de l'organisation mise en place, notamment en matière de régularité de l'exécution budgétaire.
Enfin, le remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire, lors du passage à l'Euro au 1er janvier 2002, est reconnu comme étant un argument conjoncturel très pertinent de simplification des travaux de clôture de l'exercice.
3. Interventions
Contexte :
- 4 établissements rattachés, 1 service annexe d'hébergement, un greta, 4500 élèves.
- Suppression de la journée complémentaire et remplacement par la période d'inventaire dès janvier 2000 (" première vague " d'expérimentateurs).
- Basculement anticipé à l'Euro en janvier 2001, dans le cadre d'une expérimentation qui a concerné 67 EPLE, lesquels ont systématiquement expérimenté simultanément la suppression de la période complémentaire dans le but de faciliter le passage à l'Euro.
Enseignements
L'intervention de Monsieur Le Her, a eu pour objet de souligner l'intérêt de la suppression de la période complémentaire dans le cadre du passage à l'Euro.
Une comptabilité en droits constatés à jour et un arrêté anticipé des comptes permettent une lisibilité de la comptabilité indispensable au bon déroulement du passage à l'Euro.
Contexte
- Mission de l'EPN : apporter de l'aide, sous forme de subventions, à des opérations faites par des propriétaires pour améliorer l'habitabilité de locaux divers destinés à l'habitation.
- Structure sans agence comptable secondaire.
- Expérimentateur à compter exercice 2000, suppression de la période complémentaire en une étape.
Enseignements
L'expérimentation s'est déroulée dans de bonnes conditions notamment grâce à une volonté très forte du directeur général, une excellente collaboration des services ordonnateurs et comptables, une communication intensive sur le sujet au sein de l'établissement, un calendrier très précis des opérations de clôture de l'exercice, un logiciel adapté (sirepa) et un suivi rigoureux des engagements.
Contexte
- Mission de l'EPN : ouverture à la visite de 115 monuments et activité éditoriale.
- Structure fortement déconcentrée : environ 300 régies de recettes et d'avances.
- Expérimentateur à compter de l'exercice 2000, suppression de la période complémentaire en une étape.
- Fort intérêt de l'établissement pour cette modalité de rapprochement de la gestion publique et de la gestion privée.
Enseignements
Les représentants du CMN soulignent l'importance de l'information, de la formation, de la mise en place d'un calendrier strict et de l'indispensable collaboration des services ordonnateurs et comptables.
Le remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire a permis la mise en lumière, au sein de l'établissement, des dysfonctionnements de la gestion financière (notamment comptabilité des engagements et lissage de l'émission des mandats et des titres).
Suggestion du CMN
L'EPN souhaiterait que soit traduit dans le compte financier ce qui a été engagé mais qui n'a pas donné lieu à service fait et qui donne lieu actuellement à des reports de crédits.
Le CMN estime que cette information devrait donner lieu à une solution comptable.
Contexte
- Mission de l'EPN : Établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel.
- Expérimentateur à compter de l'exercice 1999.
- Agent comptable-chef des services financiers.
Enseignements
Les précautions prises lors de la première année d'expérimentation telles que, limitation de la date des engagements, seuil relativement élevé pour les CAP, n'ont pas été reconduites car pas nécessaires.
Importance des contacts réguliers avec les composantes de l'université.
La réussite de la suppression de la période complémentaire dépend en grande partie de la pédagogie et du lissage des mandatements en cours.
4. Clôture de la réunion du 11 avril 2001
Enseignements
Le constat, à l'issue de l'exercice 2000 est le même que celui qui s'était imposé lors du bilan de l'exercice 1999.
La réussite de l'expérimentation et donc de la réforme, passe par la nécessité d'une bonne organisation de l'ensemble des opérations budgétaires et comptables.
- Au sein des établissements, la collaboration entre les services ordonnateurs et comptables doit présider à la mise en place d'outils de travail pertinents pour la gestion de la clôture de l'exercice, essentiellement la tenue rigoureuse de la comptabilité des engagements, le suivi des services faits et des outils informatiques performants.
- Cette organisation est le résultat de la compréhension de l'intérêt de la réforme par tous les acteurs concernés par la vie financière des établissements publics nationaux (EPN). L'information adéquate doit avoir lieu très en amont.
- Nombre d'établissements ont regretté la non-adaptation des logiciels budgétaires et comptables à un traitement performant des charges à payer et des produits à recevoir.
Cette lacune de certains logiciels est en effet un handicap à un déroulement optimal de l'expérimentation, mais en aucun cas un facteur d'échec, sauf circonstances exceptionnelles.
Sur ce point, il est utile de préciser que la DGCP a présenté les deux méthodes de traitement des CAP et des PAR (extourne et ordre de paiement) aux prestataires connus (cf.guide).
Le logiciel SIREPA, édité par la société Sinorg, est le premier à avoir intégré l'automatisation du traitement des CAP et des PAR par l'extourne.
Depuis lors, d'autres produits intègrent déjà dans leurs nouvelles versions la solution de l'extourne (ex : Adix version 4, Orion, Muse etc…).
Néanmoins, certains produits (ex : Win M9 de Sinorg) qui visent des petits établissements, n'ont pas été adaptés à l'extourne.
Nabuco (universités), pour sa part intégrera ultérieurement l'extourne, mais a déjà amélioré la solution de l'ordre de paiement.
- Il est impératif de souligner que les dates de vote des comptes financiers par les conseils d'administration doivent être mises en cohérence avec la date de production des comptes par l'agent comptable, sous peine de remettre partiellement en cause la pertinence de la réforme.
- Enfin, les tutelles doivent veiller à instaurer un financement régulier des établissements.
| L'enseignement essentiel est le suivant : les expérimentateurs ont démontré que la mise en œuvre de la période d'inventaire est réalisable dans toutes les catégories d'EPN, quelles que soient la nature de leur activité et la structure de leur organisation. |
Échéances
Cette rencontre a permis d'établir une synthèse avant la dernière phase de l'expérimentation : sa généralisation volontaire à tous les établissements publics nationaux sur l'exercice 2001.
Les modifications réglementaires nécessaires pour supprimer définitivement la période complémentaire à compter de l'exercice 2002 devraient, selon toute vraisemblance, être formalisées par un " décret-balai ".
En 2002, le bilan général de l'expérimentation sera établi.
Le guide du remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire est susceptible d'être enrichi, afin d'apporter des précisions qui seront le fruit des réflexions, observations ou difficultés rencontrées par les expérimentateurs.
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