EXPERIMENTATION DU REMPLACEMENT DE LA PERIODE COMPLEMENTAIRE PAR UNE PERIODE D'INVENTAIRE

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PROBLÉMATIQUE GÉNÉRALE

On observe actuellement une tendance générale des États à mettre en place des comptabilités en droits constatés ou d'exercice venant se substituer aux comptabilités de caisse.

Cette évolution des systèmes comptables des États répond à un souci de plus grande sincérité et de meilleure lisibilité de leur situation financière.

La réflexion déjà engagée en ce sens pour la France par la "Mission comptabilité patrimoniale" a notamment conduit à s'interroger sur la pertinence du maintien d'une période complémentaire, corollaire du système actuel de tenue des comptes de l'Etat selon l'optique encaissement/décaissement.

Ces travaux ne peuvent pas ne pas trouver d'écho auprès des établissements publics nationaux qui, comme tous les organismes publics, sont tenus de respecter un calendrier budgétaire.

Or il se trouve que les EPN, bien qu'étant historiquement les premiers organismes publics à disposer d'une comptabilité en droits constatés, continuent d'utiliser une période complémentaire ainsi d'ailleurs que les y autorise la réglementation. Il convient de mettre fin progressivement à cette situation.

En effet, par leur structure, leur autonomie, leur comptabilité qui s'inscrit d'ores et déjà dans le cadre du plan comptable général, les EPN constituent logiquement le secteur naturellement destiné à expérimenter la suppression de la période complémentaire et son remplacement par une période d'inventaire.



Dans les EPN, comme dans le secteur privé, la règle est que tous les droits acquis et les services faits au cours d'un exercice doivent être rattachés à cet exercice, afin de respecter le principe d'image fidèle et sincère de leurs comptes.

Pour ce faire, la réglementation actuelle offre la possibilité aux ordonnateurs de disposer d'un délai de deux mois supplémentaires au début de l'exercice suivant pour émettre les titres et les mandats correspondants à ces opérations. Les agents comptables disposent du même délai, dit " période complémentaire " pour prendre en charge ces titres et ces mandats et procéder aux opérations d'inventaire afin de clôturer les comptes.

A l'heure où les établissements publics sont dotés d'outils comptables performants similaires à ceux du secteur privé, il est apparu normal de poursuivre l'objectif de modernisation de ces établissements en remplaçant la période complémentaire par une période " d'inventaire " plus courte qui présenterait entre autres l'avantage de permettre aux établissements de produire plus tôt leurs comptes.

La technique de la période complémentaire avait été essentiellement mise en place pour que les méthodes de comptabilisations manuelles des EPN, en vigueur au début des années 50, ne perturbent pas le fonctionnement des établissements en retardant le début des opérations effectives sur l'exercice en cours. Ces contraintes techniques sont aujourd'hui résolues et il est apparu pertinent, à l'aube du 3° millénaire, de mettre en vigueur dans les EPN une procédure utilisée par l'ensemble des autres acteurs économiques.

1. DE L'INTÉRÊT D'UNE PUBLICATION ANTICIPÉE DES COMPTES DES EPN

La sortie rapide des comptes constitue, d'une façon générale un bon indicateur de la qualité de la gestion budgétaire et comptable d'un établissement.

Au-delà, elle satisfait au souci de transparence qui anime la gestion publique : les conseils d'administration, les tutelles et les tiers intéressés disposent plus tôt des informations sur les conditions et les résultats de la gestion qui s'achève et peuvent donc définir de nouvelles orientations en toute connaissance de cause.

De plus, du point de vue de l'exécution budgétaire, elle présente l'avantage non négligeable de permettre une détermination plus précoce du montant des crédits à reporter et ainsi, de démarrer plus tôt les opérations de l'exercice qui commence.

Enfin, les performances accrues de systèmes d'information comptable et financière permettant des arrêtés de comptes plus précoces s'appuyant sur un engagement plus marqué des agents comptables concernés doivent faciliter la prise de décision par les ordonnateurs.

En revanche, la sortie tardive des résultats peut être révélatrice de difficultés de gestion et ne peut que gêner la prise de décision par les organes compétents. En outre, elle ne permet pas à l'Etat d'assurer un bon pilotage des établissements qu'il finance, ce pilotage nécessitant des informations comptables infra-annuelles.

2. LA PÉRIODE D'INVENTAIRE AMÉLIORE L'INFORMATION COMPTABLE

En ne conditionnant plus la comptabilisation des titres de recettes et des mandats en fin d'année à l'émission des factures ou à leur réception, la période d'inventaire permet une description plus complète des droits acquis et services faits au cours de l'exercice.

La pertinence du résultat dégagé s'en trouve accrue au regard de la technique des charges à payer et des produits à recevoir parfois utilisée en période complémentaire, car celles-ci ne revêtent que rarement un caractère exhaustif compte tenu de la forte "culture de la facture reçue".

En obligeant à la tenue complète d'une comptabilité des engagements et à un suivi au jour le jour des services, la période d'inventaire constitue un outil de pilotage en temps réel pour les décideurs de l'établissement.

De plus, l'enregistrement des opérations sur la base de la technique des charges à payer, appliquée initialement aux seules dépenses de fonctionnement, a été étendu, après consultation du Conseil national de la Comptabilité (CNC), aux dépenses d'immobilisations ayant donné lieu a engagement et service fait sans réception de la facture. Dans ce dernier cas, on ne parle pas de charges à payer mais de factures non parvenues sur immobilisations.

Cela permet de retracer toutes les immobilisations au bilan quelle que soit la date de réception effective de la facture.

3. LA PÉRIODE D'INVENTAIRE EST LA TECHNIQUE COMPTABLE DE FIN D'EXERCICE DE DROIT COMMUN

Il est significatif qu'aucun des établissements, ayant expérimenté le remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire, n'ait souhaité revenir en arrière.

Cela s'explique notamment parce que le changement de méthode de comptabilisation des opérations en fin d'exercice met pleinement en phase la technique des droits constatés appliquée dans les EPN avec la pratique comptable de droit commun.

Par sa modernité et sa meilleure efficacité, il conforte l'image de rigueur attachée aux principes de la comptabilité publique.

Pour sa part, la DGCP va accompagner cette évolution de précisions réglementaires qui seront de nature à améliorer encore les conditions de fonctionnement quotidiennes des établissements.

Au total, l'intérêt de cette opération ne réside pas seulement dans l'accélération et la meilleure fiabilité du résultat financier qui sont déjà des objectifs légitimes pour des gestionnaires. Il se trouve aussi dans la meilleure organisation que cette opération suppose pendant toute l'année ( comptabilité des engagements, meilleur suivi des créances et des dettes…) et qui génère des progrès appréciables de la gestion publique.

4. LA PÉRIODE D'INVENTAIRE : DÉFINITION

La période d'inventaire qui doit être mise en place dans les établissements publics consiste à arrêter au 31 décembre l'émission de titres et de mandats sur les comptes de clients et fournisseurs de l'exercice en cours et, après cette date, à comptabiliser systématiquement l'ensemble des services faits et des droits acquis au titre de l'exercice qui s'achève selon la procédure des charges à payer et des produits à recevoir. Seront également comptabilisées au cours de cette période l'ensemble des opérations d'inventaire : amortissements, stocks, provisions, etc... .

Pour l'instant, la durée de la période d'inventaire n'est pas fixée.Le seul l'objectif déterminé est laproduction du compte financier sur chiffres au conseil d'administration, au plus tard le 31 mars.

5. REMPLACER LA PÉRIODE COMPLÉMENTAIRE PAR UNE PÉRIODE D'INVENTAIRE :
UN OBJECTIF À VOTRE PORTÉE.....
MOYENNANT QUELQUES AMÉNAGEMENTS...

Atteindre cet objectif suppose que chacun respecte une certaine discipline.

Pour les établissements, cela signifie que l'émission des titres et des mandats est régulée tout au long de l'année afin d'éviter tout afflux en fin d'exercice et que les méthodes de gestion devront peut-être être revues en ce sens. A cet égard, il faudra aussi éviter le vote tardif de décisions modificatives.

Cela implique aussi la mise en place, si cela n'est pas déjà fait, d'une comptabilité des engagements (au demeurant obligatoire) qui facilitera le traitement des opérations de fin d'exercice et notamment les charges à payer.

A ceux qui ne manqueront pas de mettre en avant les ralentissements dus à la procédure budgétaire et l'alourdissement des tâches de fin d'exercice concentrées sur une période plus restreinte, il est d'ores-et-déjà précisé que leurs efforts ne pourront porter leurs fruits sans l'instauration, par les tutelles, d'un financement régulier des établissements publics et l'abandon de procédures tardives d'ouverture de crédits.

Par ailleurs, des solutions informatiques peuvent être développées pour alléger les tâches des ordonnateurs et des agents comptables, s'agissant notamment de la mise en œuvre des charges à payer et des produits à recevoir.

La mise en place de la nouvelle procédure suppose bien entendu l'élaboration d'un calendrier des travaux conjointement par l'ordonnateur et l'agent comptable.

Cet effort des établissements trouvera sa compensation dans, un premier temps, dans des assouplissements de la procédure budgétaire accordés par la direction du Budget à titre expérimental.

Enfin, des assouplissements réglementaires pourront être apportés afin de faciliter la mise en œuvre de cette réforme, notamment par l'allégement de la procédure du mandatement en autorisant la signature électronique des mandats ou la signature du seul bordereau récapitulatif des mandats émis.

6. LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME:
QUAND ?
COMMENT ?

Compte tenu du caractère facultatif de la période complémentaire, une expérimentation, de mise en place de la période d'inventaire dans des EPN pouvait s'effectuer sans aménagement réglementaire préalable.

La direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et la direction du budget y ont fait procéder, dans 42 établissements à compter de l'exercice 1999.

Sur l'exercice 2000, une centaine de nouveaux expérimentateurs (EPA, EPST, EPSCP, Chambres d'Agriculture, GIP, EPIC, EPLEA) représentatifs de toutes les catégories des 1100 EPN recensés, ainsi que 300 EPLE, ont rejoint le groupe initial des expérimentateurs.

Le large succès de cette opération conduit à généraliser l'expérimentation à l'ensemble des EPN pour l'exercice 2001. Il apparaît clair que les EPN ont tout intérêt à la faire au plus tard en 2001 : le basculement à l'euro de leurs systèmes d'information financière en sera d'autant plus facilité (cf. les explications détaillées dans la fiche technique jointe sur le basculement à l'euro). Cette réforme constitue de ce point de vue une mesure d'accompagnement de cette opération " incontournable ".

En 2002, le bilan général de l'expérimentation sera établi.

Les modifications réglementaires nécessaires pour la supprimer définitivement seront effectuées alors, voire plus tôt si nécessaire.

La méthode d'expérimentation retenue a été la suivante :

Il va de soi que pour la pertinence de l'expérimentation, les dates de vote des comptes financiers par les conseils d'administration devaient également être avancées.

- L'expérimentation permet aux établissements publics volontaires de prendre la mesure des aménagements internes nécessaires à la mise en œuvre du remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire. Pendant cette phase, les établissements expérimentateurs n'ont pas une obligation de résultat mais une simple obligation de moyen.
- Le concept d'expérimentation signifie pour la direction générale de la comptabilité publique et la direction du budget, la prise en compte et l'exploitation très attentive des remarques de tout ordre formulées par les établissements expérimentateurs.

Le guide du remplacement de la période complémentaire par la période d'inventaire s'inscrit dans cette démarche.

Ce document est le résultat des réflexions, interrogations, difficultés rencontrées par les établissements publics nationaux pionniers de l'expérimentation.

 

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